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| 首 页 > 基教 > 各地学校 > 绥棱一中贴吧 > [文章]加快国有经济布局和结构调整步伐 | 人气指数:[ 1193 ] |
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| 1 | [文章]加快国有经济布局和结构调整步伐 | |
| 加快国有经济布局和结构调整步伐 内容提要：从国有经济布局与结构调整已取得的成绩和积累的经验入手，分析了国有经济布局与结构调整中存在的突出问题和制约调整的深层次原因，提出政策建议：一是要进一步统一认识，克服布局调整的思想障碍；二是制定必要的指导性政策，规范地方中小企业改革；三是继续改革国有资产管理体制，建立有效的出资人代表机构；四是规范和完善资本市场，充分发挥资本市场在布局调整中的作用；五是进一步健全法制环境，将国有经济布局与结构调整纳入法制化轨道。 关键词：国有经济 国有企业 布局调整 调整和优化国有经济的布局和结构，是深化国有企业改革的一项重大战略举措。十五大以来，党中央、国务院采取了一系列措施，国有经济布局和结构的调整工作有所加快，取得了明显的成效，也积累了一定的经验。但从目前的情况来看，国有经济布局和结构不合理的问题并没有从根本上得到解决。国有资本不仅大量分散于一般竞争性领域，也大量分散于众多的中小企业中。这种情况不仅严重制约了国有经济自身效益的提高，也使得国有经济难以真正发挥对整个国民经济的支撑、引导和带动作用。正因为如此，党的十六大报告明确提出，继续调整国有经济的布局和结构，是深化经济体制改革的重大任务。 一、已有的进展和主要经验 （一）认识上的进展：从搞好单个企业到搞好整个国有经济 改革开放初期，人们普遍认为，国有企业之所以活力不强、效益不佳，问题主要出在政府管得太多，企业缺乏自主权和自主钱。因而所采取的改革思路主要就是“放权让利”。由于制度建设没有相应跟上，放权让利的结果必然是“一放就乱”，这迫使政府当局在对国有企业放权的同时想方设法对其加强监管。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标以后，人们逐步认识到，国有企业改革不仅是个放权让利的问题，还必须建立与市场经济体制相适应的管理体制，进行制度创新。十四届三中全会把这种制度创新的要求进一步归纳为建立现代企业制度。经过随后几年的实践，大多数企业虽然在形式上实行了公司制改造，但许多是换汤不换药，管理体制没有发生实质性转变。党的十五大召开以前，理论界和政策研究界对国有企业改革问题再次进行了热烈的讨论。讨论的结果是，对国有企业改革的问题又有了新的进一步的认识，即认为国有企业的问题不仅源于其制度性缺陷，而且源于国有经济覆盖面太宽，国有企业数目太多，战线太长。在这种情况下，试图单纯从微观层面进行改革将每个国有企业都搞好搞活，既不可能，也没有必要。因此，必须在改革单个国有企业管理体制的同时，从总体上对国有经济的布局和结构进行战略性调整，即有进有退，有所为有所不为，减少国有企业的数量，缩小国有经济的战线。这就是说，国有企业改革需要同时从两个方面进行努力，或同时完成两个方面的任务，一方面是收缩国有经济的战线，优化国有资本的配置结构，另一方面是建立和完善现代企业制度，特别是建立有效的公司法人治理结构。在这样的认识基础上，党的十五大明确提出， “要从战略上调整国有经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量”。“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”。党的十五届四中全会进一步指出，“目前，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决”，要“坚持有进有退，有所为有所不为”。国有经济的作用，主要是“支撑、引导和带动整个社会经济的发展”。要在抓好大企业的同时，“放开搞活中小企业”。可以说，从着力于搞好单个企业，到搞好整个国有经济，是我国关于国有企业改革认识方面的一个重大突破。 （二）实践的进展 按照党中央确定的战略方针，十五大以后，特别是十五届四中全会以来，各级政府在国有企业改组和国有经济布局调整方面采取了一系列举措。比较重要的举措包括：一是贯彻“抓大放小”的方针，通过兼并、联合、出售等多种方式，使一大批中小型国有企业转为民营企业。由于绝大多数中小型企业都是处于一般竞争领域的企业，对中小企业的改造不仅优化了国有企业的组织结构，也优化了国有经济的行业布局。二是通过上市、引入国内民营资本、与国外大型企业或跨国公司合资等多种方式，对大型国有企业实施产权多元化改造，使一大批原来的纯国有企业转变为国有控股或参股企业。此外，在对大型企业公司化改造的基础上，通过在公开证券市场出售或通过协议转让的方式，减持国有股，调整国有资本的存量结构。三是通过对一些长期亏损，且生产技术水平落后，产品无市场前景，扭亏无望的国有企业依法实施破产，使国有资本从这类企业中彻底退出。四是在国有资本的新投入中，有意识地向基础行业、重点行业、重点企业集中，优化增量国有资本的配置结构。 通过这些措施的实施，国有经济布局和结构的调整工作取得了一定的进展，突出表现在以下几个方面： 1.国有经济在国民经济中的比重适当收缩 一是国有企业的数量有所减少。根据2002年《中国财政年鉴》，2001年国有工商企业户数为17.4万个，比1997年的26.2万个减少近9万家；国有企业数占全部企业数的比重由1997年的16.8％下降为12.2％，降低近5个百分点。二是国有资产在全社会总资产中的比重有所下降。比如，根据2002年《中国财政年鉴》，2001年我国国有企业资产总额为 16.67万亿元，占全社会企业资产总额的比重为53％，比 1995年的59.8％下降近7个百分点，平均每年下降1个百分点。三是国有企业增加值占全社会企业增加值的比重有所下降。以工业部门为例，根据2003年《中国统计摘要》，国有及国有控股工业企业的工业增加值占全部国有及规模以上非国有工业企业增加值的比重，已经由1998年的 49.63％下降到2001年的41.7％，年均下降近2个百分点。 2.国有经济的行业布局有所改善 一是国有资产向交通、邮电、能源、军工等国民经济基础领域和关键性行业集中。根据2002年《中国财政年鉴》， 2001年我国基础产业占用国有资产总额占全部国有企业资产总额的比重为62.2％，比1995年增加了7.3个百分点。二是国有资产在失去竞争优势的一般性行业的比重有所下降。比如，根据2002年《中国财政年鉴》，2001年我国商业及餐饮业、食品工业、纺织工业、建材工业等充分竞争性行业中的国有资产占全部工商企业国有资产总量的比重分别为 6.3％、0.5％、0.9％、0.9%，分别比1995年下降5.8、1.2、1.1、1.7个百分点。三是国有经济在生产能力严重过剩的行业或在生产技术水平达不到环保要求的企业得到大幅压缩，如国有纺织和造纸企业的资产总额连续几年大幅度下降。 3.国有经济的企业结构有所优化 根据2002年《中国财政年鉴》，与1995年相比，2001年国有中小型企业户数净减少11.9万户。在国有中小企业户数减少的同时，国有资产逐步向大型企业集中。2001年我国大型国有工商企业户数为9453户，占全部国有工商企业户数的比重由1995年的3.1％上升为5.4％；大型工商企业资产总额109643.8亿元，占全部国有企业资产的比重由1995年的45.6 ％上升为65.8％。另外，2001年我国国有企业户均资产规模9581万元，是1995年的3.1倍，年均递增21.1％。此外，大多数大中型国有企业实现了公司制改造，相当一部分还通过上市和吸引非国有投资，实现了产权结构的多元化改造。2001年520户国家重点企业中的514户国有及国有控股工业企业已有430户进行了公司制改革，改制面达到83.7％，其中282户企业整体或部分改制为有限责任公司或股份有限公司，实现了投资主体多元化。 （三）重要经验 近年来，推进国有经济布局和结构调整的工作也积累了一些经验，认真总结这些经验，对于做好今后的工作有重要参考价值。 1.坚持分类推进原则，避免一刀切。我国国有企业数量多，分布广，情况相当复杂。不同地区、不同行业、不同规模、不同时期建立的国有企业在其所面临的改革和发展困难和问题方面存在很大的不同，其在改革改组方面所需要的条件及面临的难点也有很大差异。因此，在推进国有企业改革改组和国有经济布局调整时，不应当采取简单的模式，而要区别不同的类型分类推进。比如，在近年来的实践中，针对中小型国有企业、纺织行业国有企业、老工业基地国有企业等的改革和改组政策，都体现了分类推进的原则，也取得了比较好的效果。 2.坚持市场化原则，避免行政式“拉郎配”。调整和优化国有经济的布局和结构，只能通过国有资本在不同企业、不同行业、不同地区之间的有进有退，有所为有所不为来完成。但如何才能有效实现这种有进有退呢？具体来说，进往哪里进？退又退给谁？进退的价格如何确定？等等，这些都是专业性很强的问题。不同方式的选择不仅会影响国有资本在进退过程中的保值增值问题，也涉及进退以后新企业的有效运作问题。从近年来的经验来看，虽然进退的过程离不开政府的作用，但应当尽可能发挥市场机制的作用，特别要尽量避免通过行政命令的“拉郎配”式的重组。 3.要把发挥地方政府的积极性与中央统一政策的指导作用结合起来。实践证明，地方政府在处置国有资产方面有很强的积极性。但是，国有资本的有进有退和国有经济布局和结构的调整又是一项政策性很强的工作，特别是其中涉及出售转让价格的确定、转让资金的运用、职工安置、归还对老职工的欠帐以及归还银行贷款等比较敏感的问题。搞得不好，不仅会使得转让过程失去公平，损害各利益相关方的利益，引起社会不稳定，也会严重制约改组和调整的步伐。十五大之后各地出售小企业过程中出现的种种问题，充分说明了在中央层面制定统一的指导性政策的重要性。 4.要把国有经济布局和结构的调整与解决遗留问题结合起来。这里特别需要强调的是弥补国企老职工养老资金欠帐的问题。运用部分国有资产弥补老职工养老医疗欠帐，是完全合情合理的，这一点现在可以说已经成为一个共识。问题是如何将国有经济有进有退的调整过程与补充养老医疗欠帐相结合，探索一套具有可行性的办法。另外，对国有资产的处理过程也必须同解决企业的社会历史包袱，包括企业办社会职能的剥离、职工安置、债务清理等结合起来。 二、存在的主要问题及其原因 （一）主要问题 尽管我国国有经济布局和结构的调整工作取得了一定的进展，但总体来讲，进展还不能令人满意。与提高国有经济整体素质，发挥国有经济对国民经济的支撑、引导和带动作用的要求相比，国有经济布局和结构还存在严重不合理的情况，还面临十分艰巨的调整任务。突出表现在以下方面： 1.国有经济布局不合理、职能错位的问题没有得到根本解决 一是国有资产仍大量分布于一般竞争性领域。根据2002年《中国财政年鉴》，2001年，我国分布于一般竞争性行业中的国有企业户数为15.5万户，占全部国有企业户数的89.1％，其资产占全部国有企业资产总额的比重仍高达49.5％。实践证明，国有经济在一般竞争性领域并不具有明显的竞争优势，国有资产大量分布于这些领域，严重制约了国有经济竞争力和整体素质的提高。二是国有资产仍大量分散于大量的中小企业之中。2001年我国国有中小型工商企业户数仍高达16.4万户，占全部国有工商企业户数的94.2％；而国有中小型工商企业资产总额仅为5.72万亿元，占全部国有工商企业资产总额的34.3%，户均资产规模仅为3400万元。三是在许多该由国有经济和国有资本充分发挥作用的领域，国有资本却投入不足。比如在基础设施、基础研究、基础教育等方面，国有资本的投入严重不足。再比如，这次非典的爆发和疫情蔓延，也充分暴露了国有资本在公共卫生方面和在突发事件应急系统建设方面的投入严重不足。 2.国有企业从整体来看竞争力较低，并制约了整个国民经济素质的提高 由于国有资本仍然大量分散于自身并不具备明显竞争优势的一般竞争行业和中小型企业，结果是，与非国有企业相比，国有企业从整体上来看适应市场竞争的能力较差，经济效益较低。2001年全部国有工业企业资产利润率为2.9％，比规模以上非国有工业企业低2个百分点；分布在一般竞争性行业的国有企业的资产利润率为0.5％，比全部国有企业平均水平低1.2个百分点。另外，在竞争性行业中，亏损企业6.7万户，占全部国有亏损企业户数的75.3％，亏损额占全部国有企业亏损额的73％。这表明有相当数量的国有资产因布局不合理仍处于低效率或无效率的运行状态。 更为值得注意的是，由于我国国有经济仍然占用着较大比重的社会经济资源，因此其较低的运营效率势必制约整个国民经济素质的提高。根据粗略估计，国有经济目前在社会总资产中的比重大约为60％，在银行新增流动资金贷款中的比重大约为70~80％。但是，由于这些资源没有能够得到有效的利用，国有经济对国民经济的贡献与其所占用资产的比重很不匹配。比如，2002年，我国全部国有工业企业占用着全部国有及规模以上工业企业资产总额的62％，但是它所实现的工业总产值却仅占41％，如果考虑到规模以下工业企业有机构成较低的情况，国有工业企业的相对贡献率可能更低。 3.国有经济对整个经济的支撑和带动作用难以有效发挥 根据党的十五届四中全会的决定，国有经济的功能，主要不是把自己做大，而是要对整个国民经济的发展起支撑、引导和带动作用。而我国现实的情况是，国有资本大量分散于民营资本可以很好发挥作用的一般的竞争性领域和大量的无关紧要的中小型企业之中，这不仅使得许多国有企业效益低下，亏损严重，连自身生存都难保，何谈对整个国民经济的支撑和带动作用。 4.国有经济改革滞后和效益不佳成为许多经济和社会矛盾的根源 由于国有经济占用了较大比重的社会经济资源，而由于国有资本的配置结构不合理，不仅国有企业自身效益不佳，也不能有效发挥对整个国民经济的支撑作用，从而制约了整个经济的良性循环。我国现阶段许多经济和社会问题，比如，城市下岗职工问题、银行不良资产问题、社会保障体系不完善问题等，都可以从国有经济布局调整和改革的滞后上找到根源。甚至一些看似关系不大的问题，实际上也和国有经济战略调整的滞后有关。比如农民收入增长缓慢的一个重要原因就是，城市工业经济尤其是国有经济效益不高，难以产生足够的经济剩余对农业进行补贴，也难以为农民向非农产业的转移提供足够的就业机会。再比如，社会事业的发展需要政府投入较多资金。这次非典疫情充分暴露我国经济发展与社会发展的不协调问题，即GDP增长相对较快，而包括文化、教育、卫生等方面的社会事业发展相对滞后。出现这种情况的一个重要原因就在于，国有资本大量分散于一般竞争领域的同时，在社会事业方面的投入则相对不足。 （二）主要原因 为什么党的十五大已经明确提出要从战略上调整国有经济的布局，十五届四中全会又在进一步阐述其重要意义的基础上作出了明确的部署，而国有经济布局和结构调整工作的进展却不是十分理想呢？从近年的实践分析，主要有以下几点原因： 1.思想认识方面的障碍没有完全消除，制约了布局调整的进程 一是对国有经济控制国民经济命脉的含义缺乏准确认识。根据党的十五届四中全会关于国有企业改革的决议，所谓国有经济控制国民经济命脉，是就我国国民经济整体而言的，而“在经济发展的不同阶段，国有经济在不同产业和地区的比重可以有所差别”。这就是说，从全局来看，国有经济需要控制国民经济命脉，为此需要在一些关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，但是，从局部来看，比如从某个具体行业或具体地区来看，国有经济则并不一定要占支配地位。但是，在实践中，一些地区、部门不能很好从全局的角度全面理解这一要求的含义，而是机械地落实国有经济控制命脉的要求，在其管辖的地区、部门都确定需要国有经济控制的重要行业和关键领域。这样做的结果，势必延缓国有经济布局调整的步伐，也与国有经济调整的总体目标不相一致。 二是对国有经济有进有退的战略意图缺乏明确认识。国有经济之所以要进行有进有退的调整，其目的主要在于更好地发挥国有经济对国民经济的支撑、引导和带动作用，而不仅仅是为了甩包袱。而一些地方、一些部门在贯彻落实时，往往把国有经济的布局调整仅仅理解为国有企业在经营困难条件下一种消极被动的权宜之计，主张将效益差的、实在经营不下去的企业卖掉，而将效益好的继续保留。这样做的结果，往往不仅使得退出的过程会遇到很大困难，增加大量的改革成本，而且也很难收回足够的资金去加强该进入的领域。 三是对国有资产保值增值缺乏明确认识，对国有资产流失的担心也制约了改组和布局调整的步伐。国有经济布局调整过程要尽量实现国有经济的最大价值，防止国有资产的流失，这是我们应当始终坚持的一个原则。但是，对于什么是资产流失，怎样才算没有流失，应当有明确的认识和政策界定，否则，也会影响国有经济布局调整的进程。应当明确，国有企业的资产不全是国有资产，只有属于国家权益的部分才是国有资产；计算国家权益的多少，不仅要看帐面总资产和显形负债的多少，也要考虑资产损失和隐性负债，比如对职工的隐性负债等等。市场经济条件下，资产价值的多少并不仅仅取决于帐面价值，而且取决于市场价值。只要按照合法的程序进行评估和审计，并按照公开、透明的原则进行市场转让，其价格就应当被认为是反映了其真实的价值。由于在这些问题上缺乏明确的认识和政策指导，许多地方、部门领导在实践中由于担心承担国有资产流失的责任而裹足不前。 2.宏观层面上缺乏有效的政策指导，也制约了调整的步伐 最明显的例证是，十五大提出抓大放小的方针之后，各地热情很高，并迅速在全国范围内掀起国有中小型企业改制和重组的高潮。但由于各地操作过程很不规范，问题很快就暴露出来。有些搞内幕操作，低价出售国有资产；有些政企勾结，蓄意逃废银行债务；有些强迫职工入股，损害职工合法权益；等等。这不仅造成国有资产的大量流失，也产生了许多社会问题，影响了社会的稳定。为此，党中央、国务院及时发出通知，制止了各地在出售小企业中的混乱局面，但通知下发以后，小企业改革的进程也明显放慢。现在回过头来反思从鼓励抓大放小，到下发通知制止一卖了之的反复过程，许多经验教训值得很好总结。其中很重要的一点，就是在确定大的方针政策的同时，也需要制定进一步具体的规范性和指导性的政策。这是因为，国有经济布局调整过程涉及许多重要而敏感的问题，比如国有资产的评估问题、转让价格问题、人员安置问题、职工社会保障资金的补偿问题、银行债务处理问题、国有企业的高层持股问题、企业改制中的股权分配问题等，因而是一项十分复杂且政策性很强的工作。虽然由于各地情况千差万别，不可能制定一个统一的改革模式，但就一些重要问题和操作程序制定一些原则性和指导性的意见，不仅是必要的，也是可行的。否则，不仅调整过程很难保证基本规范和有序，调整的步伐也会受到很大的影响。 3.调整过程缺乏统一有效的操作主体 资本的有进有退只能是所有者的事情，只能由所有者说了算。要使调整过程顺利推进，所有者必须是一个有效的所有者。它不仅需要责权利相统一，而且能够根据国家总体利益自主决策和承担责任。但是，长期以来我国有效的国有资产管理体制没有建立起来，特别是1998年政府机构改革之后，统一的所有权又出现严重分散的局面。国有资本所有者代表机构的弱化也大大制约了国有经济布局调整的有效推进。 4.国有经济布局调整是一个复杂的、涉及面较广的系统工程，工作本身难度较大 它不仅涉及数万亿元国有资产和大量银行债务的重组问题，也涉及社会保障体系的完善，政府职能的转变，以及数千万劳动者的就业问题。国有经济布局结构的调整也必然涉及中央政府、地方政府、有关部门、债权人、企业及其职工之间复杂的利益格局的变化，任何一件事情协调不好，都有可能影响经济和社会的稳定。而且如此大规模的结构调整和利益格局变化，也没有先例可循，只能靠我们自己的不断探索。因此，客观地讲，国有经济布局和结构的调整不可能速战速决，而只能采取既积极又稳妥的方式，通过长期努力和不断探索，以求实现从量变到质变的转变。 |
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| 作者:lihai123 2011/2/12 17:59:27 打印 回复 短信 | ||
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