【人教版第一单元活动】“了解我国古今与土地有关的重大改革”资料
新中国前30年农村土地经营制度的历史回顾（上）
在新中国前三十年，农村土地的经营制度历经了三次变革，消灭了封建地主土地所有制，实现了土地从农民所有、农民经营到农民所有、集体经营，最后是集体所有、集体经营。土地经营制度的巨大转变为社会主义制度的确立起到了重要的促进作用，同时成为了新中国农业生产的基础。研究新中国前三十年农村土地经营制度的变革和发展，能够为目前的土地流转等经营模式提供历史的经验教训，引起当今的思考。
建国后，农村土地制度历经了三次变革。第一次土地制度变革是土地改革消灭了地主阶级封建剥削的土地所有制。第二次土地制度变革是初级农业合作化使农村土地制度具有了半社会主义性质。第三次土地制度变革是高级农业合作化和人民公社化彻底废除了土地私有制，最终建立起土地的社会主义集体所有制。与土地所有制变革相适应的是经营制度的发展，由农民个体经济发展到了集体经济，而且在20世纪50年代中期到70年代末期的农业集体化历经了初级社、高级社与人民公社三个阶段。而总的来看，农村土地的经营制度历经了四个阶段，土地改革、初级农业合作化、高级农业合作化和人民公社四个时期。
一、土地改革（1949---1953年）
新中国成立后，为满足广大农民的迫切要求，解放农村生产力、发展农业生产，对农村原有的土地制度进行彻底改革， 彻底废除封建土地所有制， 实行农民土地所有制，借以实现“耕者有其田” 的制度目标。当时占农村人口不到10%的地主富农拥 有70%-80%的土地，而另外占农村人口90%的贫下中农只拥有30%左右的土地。农业生产水平也很低，1949年，粮食亩产量仅为68.5公斤。[1] 1949年11月，中共中央政治局召开专门会议讨论了新解放区农村的土地改革问题。1950年1月，中共中央下达《关于在各级人民政府内设 土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示》，开始在新解放区分批实行土改的准备工作。同年6月6日，中共举行七届三中全会，确立了土地改革的总路线：“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”6月28日，中央人民政府委员会举行第八次全体会议，讨论通过了《中华人民共和国土地改革法》，明确确定土地改革的基本目的是：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”[2]在土地改革的同时，按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互利的原则，采取典型示范，逐步推广的方法，积极推动农业互助合作的发展。引导农民走上互助合作道路的有三种形式，即临时互助组、常年互助组、初级农业生产合作社，在1951--1953年间农业互助合作发展的重点主要还是临时性互助组和常年互助组。仅1951年，互助组467.5万多个，参加农户有2100万户，比1950年增加将近一倍。到1953年，全国共有互助组745万个，其中常年互助组181.6万个，季节性互助组563.4万个。[3]特别指出的是，1951年9月，中共中央召开了第一次农业互助合作会议，通过了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，肯定了“以地入股，统一经营”为特点的农业生产合作社。1951年3月下旬，长治地区召开了20多个常年互助合作小组代表会议，最后决定试办合作社，入社土地以亩评产、以户分红，分红中劳动分红不少于50%、土地分红不少于30%、公积金10%、公益金5%、教育基金5%。这些积极的做法对于今天的农村土地流转仍然具有借鉴意义，值得认真的研究学习。
从1950年冬到1953年春，党领导农民完成了土地制度的改革，土地的所有权和经营权高度地统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自由经营者；土地产权可以自由流动、允许交易，国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。而且，此间的农业生产互助合作组织的建立是保持在农民个体所有制的范围内的，没有触及农民的土地所有权，同时又在一定程度上弥补着小农经济的缺陷，发挥了个体经济和互助合作两个积极性。经过土地改革，建立了新中国历史上第一种农村土地制度 ---农民土地私有，家庭分散经营。所有权与经营权相统一的农户家庭经营，初步实现了劳动者与生产资料的直接结合， 确立了农民家庭在中国农村土地制度运行中的基础地位，极大地解放了长期被封建剥削制度束缚的农业生产力，广大农民的积极性空前高涨，农业生产快速发展，超过了历史最好水平。据统计，1952年全国主要农产品产量显着增加，粮食产量比1949 年增长44.8%，比历史最高水平增加9.3%，棉花产量比1949年增长193.7%，比历史最高水平增加53%。[4]农业总产值也大幅度提高，1949年为326亿元，1952年增加到461亿元，比1949年增长了41.4%。
土地改革的完成，实现了生产关系的巨大变革，中国农村土地制度也发生了质变。但是，土地改革所形成的农村土地制度，有巨大的历史进步性， 但本质上是土地私有制。建立在土地个体所有制基础上的小规模分散经营方式决定着农村仍然是处于分散落后状态的小农经济。其对于农业的生产发展的推动力显然不足，与新中国的政治建设要求也有很大距离，所以随着农村社会生产力的进步，其制度创新也是必然的。
二、初级农业合作化 （1953---1956年）
随着农业生产的进一步发展， 农村土地个体所有制的局限性明显突现。不少农民在生产中遇到的问题难以自我解决，个体农民拥有的生产工具严重不足，生产资料和资金也十分缺乏。个体经营的力量薄弱、积累率低，无法抵御农业生产中自然灾害，也没有能力采用先进的生产工具和技术， 一家一户也无力兴修农田水利基础设施。在其同时，农村约有1%到 2%的农户因多种原因而出卖土地，生活又陷入困境，新的贫富分化现象开始出现。农业的落后状况又制约了大规模经济建设的开展。1953年以后，国家大规模的经济建设开始，对粮食、工业原料的生产需求加大，依靠农业积累的程度提高。因此，农村土地制度需要变革，以形成集中统一经营新格局。也可以说，土地制度的变革支援了国家工业化建设，也是为建立社会主义制度而作出的战略选择。从1953年开始，中国进入了社会主义改造时期，首先开始的是农业的社会主义改造。1953年12月16日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。决议是在粮食市场出现紧张局势、对粮食实行统购统销同时公布的，强调指出逐步实行的农业社会主义改造，要使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。1954年，在农村掀起了大办农业合作社的热潮，农业生产合作社迅速发展。期间，不少地区出现了发展过急、过猛，违反自愿互利原则，强迫命令的现象。 中央及时下发文件，通过“停、缩、发”方针政策的贯彻，使情况有所缓和，农业合作化“基本上转入控制发展，着重巩固的阶段”。 与此同时，减少粮食统购数，实行“定产、定购、定销”，安定生产。1955年10月，中国共产党七届六中全会召开，通过了《关于农业合作化问题的决议》。会后，合作化运动迅猛发展，全国进入大批建社的阶段，初级社逐渐取代了互助组。
初级农业合作社的建立，克服了以自有土地、自我经营为主要特征的个体小农经济所不可避免的缺陷，表现出了显着的优势。在初级农业合作社，社员的土地统一使用，合作社按照社员入社土地的数量和质量从每年的收入中付给社员以适当的报酬。初级农业合作社能够在较大面积的土地上统一种植、集中经营，解决了互助组中难以解决的一些矛盾。在共同劳动、分工分业的基础上提高了劳动生产率，而且有能力进行农业技术改革和基本建设，有效地逐步扩大再生产。通过初级农业合作社，土地经营使用权成功地从所有权中分离出来，统一由合作社集体行使，在不改变土地私有制的基础上使之具有了半社会主义的性质，实现了土地的农民所有、集体经营。入社农民拥有土地的所有权、以入股土地分红，拥有土地的处分权、退股自由；合作社集体对土地进行统生产经营。初级农业合作社的集体经营进一步解放了生产力，农业生产提高，农业基础建设加强，农村合作经济迅速发展。1953--1956年，全国主要农作物产量持续增长。1955年全国粮食大丰收，比1954年增长了8.5%;1956年遭受建国以来最严重的水旱风等自然灾害，仍在1955年较大发展的基础上又增长了 4.8%。[5]与此同时，农田基本建设大为改观，农业生产技术初步改进。
初级农业合作社取得了比较好的效果，但同时也暴露出一些问题。例如，较大规模的集中劳动，使得劳动组织和劳动监督的难度加大；劳动的分散性与多样性造成了考核的困难等。但其中的“以地入股，统一经营”为特点的农业生产合作形式如果辅以先进的管理应更有价值。
三、高级农业合作化（1956---1958年）
1955年10 月的《关于农业合作化问题的决议》提出了重点试办农业生产合作社，但同时强调：已经基本实现半社会主义合作化的地方可以分批分期地由初级社转变为高级社。在此以前，农业社会主义改造的重点是发展初级农业合作社，高级农业合作社只是作为试点。会后，高级农业合作社就由个别试办转向重点试办。而实际上，从1956年初开始，初级农业合作社没来得及巩固，高级农业合作社在全国就进入了大发展阶段。1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，明确规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转入合作社集体所有。”[6] 在初级农业合作社中，社员的土地个体私有，经营权与农民家庭的分离也是初步的；在高级农业合作社中，社员将土地无偿入社，大型农机具与牲畜等作价入社，农民家庭的生产资料所有权基本丧失。由于在改造过程中要求过急、工作过粗、改变过快、形式过于简单划一，初级农业合作社在一年的时间内就全部过渡到了高级农业合作社。到1956年12月底，高级社达到54万个，入社农户已超过1亿，占农户总数的87.8%。[7]1957年9月，中共八届三中全会召开，会后的1957年冬到1958年春，全国农村大规模地开展兴修农田水利和积肥运动。由于需要人力、物力、财力的高度集中，甚至要打破小范围界限进行合作，于是局部地区自发地出现了小社并大社现象。1958年8月，中央在北戴河召开政治局扩大会议，决定在农村建立人民公社，高级农业合作化阶段结束。高级农业合作化从1956年初开始，1958年就转入到人民公社，原准备十五年完成的制度变迁仅用了三、四年的时间就完成了。
高级农业合作化在农村建立起了社会主义集体所有制的农业。高级农业合作化废除了土地私有制，使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有，社员除可以保留自留地（占全部土地的5%）的使用权外，土地及其它所有资产都实现了集体化。土地由集体统一经营使用，所有权、使用权、收益权与处置权均归集体；全体社员参加集体统一劳动。在分配方面，取消了土地分红，按劳动的数量和质量进行分配。集体所有、集体经营的土地制度，标志着农民土地私有制改造的成功和农村集体土地所有制的确立，此时的农村土地制度完全具有了社会主义的性质。 在整个高级农业合作化阶段，全国农业生产继续向前发展，但增长速度有所下降。1957年粮食产量 为19505万吨，较1956年的19275万吨增长1.2%，1958年的粮食产量为20000万吨，较1957年增长2.5%。
高级农业合作社以公有、集中统一经营为特征，既是农业结构类型，又是农村组织类型，为后来跃进到人民公社打下了伏笔。由初级农业合作社向高级农业合作社的变迁，是在自上而下的推动下完成的，一定程度上违背了自愿互利的原则和渐进的改革方式，使其发展偏离了生产力发展水平。高级农业合作社，取消了土地报酬，使一部分人口多、土地多、劳动力少的社员减少了收入，同时按劳动分配原则不能很好兑现，挫伤了大家的劳动积极性。最为主要的是高级农业合作社的经营能力与经营规模受到了当时的经济和生产力水平的制约。没有能够进行长时间的调整发展，却直接进入到了人民公社。
四、人民公社化（1958---1978年）
1957年冬到1958年春，全国农村大办农田水利基本建设，大项目的兴起要求打破社界、乡界、县界进行合作，于是局部地区自发地出现了小社并大社，拉开了人民公社化的序幕。1958年3月，中共中央政治局成都扩大会议讨论并通过了《关于小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》。1958年8月，中央在北戴河召开政治局扩大会议，发出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》， 决议的下达把人民公社化运动推向了高潮。人民公社化运动有其政治根源。在社会主义制度确立后，中央把“超英赶美”作为经济发展的战略目标，提出了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主 义”的总路线。同时，人民公社化运动还被认为是为了适应农业生产和文化革命的需要。到11月初，全国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1%，全国范围内全面实现了人民公社化。在人民公社化运动的过程中，过分强调“一 平二调”、“一大二公”，在人民公社范围内实行平均主义供给制，使得激励不足、效率低下，加之农业遭受自然灾害，导致了1959年到1961年的极度困难。1962年9月，党的八届十中全会召开，通过了《人民公社工作条例修正草案》（简称六十条），确定人民公社实行以生产队为基础的三级所有制，恢复了农民的自留地与家庭副业，取消了公共食堂和部分供给制。人民公社的生产关系调整后，农业生产水平有了较快的恢复。
在人民公社化的过程中，农村土地制度的性质并没有根本改变，农村土地仍然属于集体所有，由集体统一经营。但此时的集体已经转变为人民公社，公有化的程度极高，土地的经营使用权完全属于人民公社，土地在生产队之间或生产大队之间能够任意进行调拨，此时连同社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地都无偿地收归人民公社所有。人民公社对土地的经营规模空前扩大，农产品除完成国家的税收任务外其余全部归人民公社，分配上实行平均主义，并且急于向共产主义过渡。经历了三年自然灾害后，中央提出了“三级所有，队为基础”作为整顿和建设人民公社的基本方针。土地所有权、土地使用仅和产品分配权由人民公社一级下放给了生产队一级，一定程度上克服了生产队之间的平均主义、解决了集体经济长期以来生产和分配的矛盾，促进了农业生产的发展，但它的高度集中的“政社合一”的体制仍然保持着。在土地的经营使用中，人民公社拥有土地资源的绝对权力，同时也占有了农民自身的劳动权。人民公社的产权制度几乎不具有排他性，所以不能形成竞争机制。在此期间，也受到了自然条件、政治运动和政策方面的影响，农业增长极为缓慢，但为国家完成工业化原始积累任务作出了不可磨灭的贡献，成绩勿容置疑。
人民公社制度着重强调了生产关系的变革，脱离了当时农村生产力发展的客观实际，挫伤了农民的生产积极性，农业生产难以发展。人民公社的20年间，主要农产品产量和农业总产值虽有所增长，但增长的速度比较缓慢，农业经济效益呈下降趋势，人民生活水平没有得到提高。1958年到1962年，公有化程度最高，但农业生产出现了负增长。1963年到1965年，三年调整，农业生产恢复性发展。1966年到1978年，强调所有制升级，农业生产增长率极低。统计表明，农业总收入仅1976年与1965年相比增加了77.6%，而各项费用却增加了123.1%，其中生产 费用增加130.8%，导致纯收入在总收入中所占比重从1965年的71.82%下降到1976年的64.61%。[8]人民公社化运动，剥夺了农民退社的自由，群众劳动积极性受挫，生产绩效只能越来越差。制度安排中的“三级所有”，实际上是土地产权模糊化、经营管理集中化、收入分配平均化。特别是按照工分分配，抹杀了劳动在数量和质量之间的差异， 本质上依然是“一大二公”，导致劳动资源的浪费与效率的低下，最终是农业生产的停滞甚至倒退。
人民公社期间，没有取得预期的成绩，但农田水利基本建设却得到了发展，重点兴建了大批综合利用的水库等，改良土地为旱涝保收、高产稳产田，大幅度改善了农业生产条件。正因如此，才保证了我国粮食产量在十年浩劫期间的低增长，也为家庭联产承包责任制后农业的大发展奠定了重要的基础。随着生产力的发展，今后的土地集中经营能够形成规模效益，便于机械化生产，促进农村产业结构调整。但家庭化的分散经营制约了农村基础设施的建设，蕴含的深层矛盾及对农业进一步发展所产生的负面效应则渐渐明显地暴露出来。为此，人民公社期间土地的统一经营时集中力量办大事的做法值得思考，对于在当前土地承包中“统”的层次和范围上要加强政策引导、细化措施落实。
结束语
1978年12月，中共十一届三中全会原则通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》两个文件，提出了建立严格的生产责任制，农村土地的经营制度由集体所有、集体经营向前迈出了具有决定意义的第一步。农村首先推行了联产计酬责任制，主要形式有专业承包联产计酬、联产到组、联产到劳、包产到户、包干到户等。从1982年开始，对人民公社体制进行改革，实行政社分设，土地的经营上实行生产责任制，特别是联产承包制。以统一经营、集中劳动为特征的人民公社制度已走到了尽头，很快被家庭联产承包责任制所代替。在保留土地集体所有的前提下，以农户家庭为独立的经营主体，经营成果与劳动报酬直接挂钩，“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的。”1984 年初提出了土地使用权的概念，1986年提出了农民的承包经营权的概念，从此农村土地进入到了产权调整深化、经营规模扩张的新阶段。
纵观新中国前三十年农村土地制度的变革和发展，可以看出土地产权制度变革是土地制度变革的核心，土地经营制度要适合土地产权制度。前三十年农村土地的制度历经了四个阶段、三次变革，土地的产权由分散到集中，这是由社会主义制度自身建设与完善的需要。土地的经营由分散到集中，最终还得回归集中下的分散，这是由社会生产力的发展水平所决定的。当前，我国农村的生产力的发展水平不断提高，农村土地产权应细化为所有权、占有权、使用经营权三个有机部分。在国家所有的前提下提出农民占有权、使用经营权的概念，赋予农民合法的土地占有权，在土地占有权的基础上强调使用经营权。土地占有权是坚持农村土地国有的条件下把土地作为生产要素，以期由市场机制实现最大效益，彻底解放农村生产力的现实的改革途径。农村土地产权由国家所有权、农民占有权、使用经营权三部分有机组成，农民对土地拥有事实上的支配权。这样的农村土地制度安排，不仅能够将土地的所有权集中到国家，是历史发展的必然，而且整个产权完整明晰，能够破解城乡经济社会发展一体化中的深层次矛盾与问题，以此为突破口会加快城乡经济社会发展的一体化进程。
参考文献：
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[5]国家统计局国民经济综合统计司。新中国五十年统计资料汇编。北京：中国统计出版社，1999，P33.
[6]王先进。土地法全书[M].长春：吉林教育出版社，1990，P11.
[7]国家统计局。我国的国民经济建设和人民生活[C].北京：统计出版社，1958，P183-184.
[8]董辅。中华人民共和国经济史（上卷）[M].北京：经济科学出版社，1999，P539